貪汙的一般性理論（中）

貪汙制度化

1. 從「利息理論」看貪汙成本：

因為其一生財富是一生職業收入（包含低失業風險）折現總值，從此觀點來看，民主制度下，低階層公務員貪汙代價較高；政務官和民意代表貪汙代價較低是顯而易見了。如果任期很短，不在短時間內多賺一點，若日後競選連任失利，對人生財富是有負面影響的。

反之，在專制國家就相反：越高階層貪汙代價越高（畢竟有一生時間可以慢慢累積財富）；低階層公務員如中國古代小官，說拔就拔、說砍頭就砍頭，不快點累積財富對不起自己。這就是為什麼中國歷朝歷代地方官員貪汙橫行，皇帝縱使可能荒淫無道，但卻無需貪汙。
邊際上最明顯的就是「皇太子」了，這是一個不確定能不能上位的位子，因此中國歷史上皇太子搞朋黨營私的紀錄就比較多。

這邊我強調，我所謂的專制重點在於政府職位的任期和延續性。例如英國政府雖說民主，但英國皇室卻是符合我定義的「專制」 — 英女王死前都不用擔心有人搶她位子，更不用擔心兒孫被篡位，自然貪汙代價高、誘因低了。蔣介石、蔣經國父子政權在台灣，以這定義上來看，也是十分接近專制的。二人在台灣也並無太多貪汙事蹟，但蔣經國之子們則有較多令人臆測之處。

這邊也能推得：民主制度本質容易淪為少數人分贓的制度，陳水扁、林益世也就不過是民主的產物。一些把「民主」喊得震天嘎響、奉為神主牌的人，多半沒下過多少思考功夫。諾貝爾經濟學獎得主G. J. Stigler、J. M. Buchanan均曾公開批評民主制度，從經濟學角度來看，容易淪為少數利益團體把持的制度；因為搞定少數利益團體的成本小於本本分份選舉，政商勾結在民主政治中自然也免不了成為常態，甚或如美國Washington DC的遊說公司那般，成行成業了。K. Arrow的「Impossibility Theorem」更點明：要靠投票得到多數人偏好的結果是不可能的！（不過要是選票可以自由買賣，交易費用夠低的情形下多數人偏好是可以得到的）。

2. 貪汙權利化、制度化
貪汙是一種收入，這點無庸置疑。若收入可預期，那就不是風落利潤（windfall profit），而是M. Friedman所謂的恆久收入（permanent income）。Friedman在「消費者函數理論」一文證明隨機的風落收入不會改變人的消費行為；恆久可預期的年金收入才會。這理論也是我幾年前用來否定馬英九政府消費券發放的主要根據：消費券只是風落利潤，改變不了當時的悲觀預期，自然救不了台灣經濟。除非，風落利潤高到可以改變一個人一生的恆久收入，例如中樂透，才會改變一個人的消費行為。事後可證，Friedman的學說是正確的。

貪汙若成為可預期的收入，貪官的消費行為當然也會有重大改變，十幾年前我在美國見識到的中國大陸高幹嘴臉，就是一例。不過如果貪汙的收入權利僅限於擔任官職者本身，不受制度保障，則負面影響範圍尚且有限。
但若像台電眾多高層一般，退休後還能轉到「民間」電力行業，同時身兼台電顧問，領薪水之外還能承包台電工程或賣電給台電大賺價差。如此形成制度後，就會形成一批堅強的利益團體，這個團體會有很大的誘因維護既有的壟斷管制（以台電而言就是繼續反對開放電力公司競爭），甚至主動要求更多管制、補助，來充實自己的財富。

歐美的工會組織就是最好的例子。這些工會把持的行業，透過影響立法讓自己取得合法罷工權利，還能於罷工期間阻止潛在競爭者應徵上工，亦即「管制其他願意工作者賣勞動服務給特定雇主」了。工會蠶食企業和非工會勞工之租值，讓前者在面臨不景氣時沒有彈性可調整只能眼睜睜宣告破產，讓後者這些真正可憐沒背景的勞工收入降低、失業率增加，結果只是養肥懶惰的工會幹部。

因此，回到理論觀點，管制引發的租值消散會讓交易關係人基於人性自私假設和客觀競爭侷限之下，採取如貪汙行賄的手段來降低交易成本。然而，公權力代表或特定利益團體如能從中獲利，則自私同樣驅使他們去強化鞏固這一方面的收入，進而形成制度來加以保護。錯誤的管制法例也就更不可能被移除 (deregulated)了。但正因為消散的租值來自於未被界定的私有產權之收入權能，人民的財產權其實是被貪汙制度化地侵害了！

在獨裁制度下，近似制度化的貪汙或有可能在強力高層政策處理下降低，例如英屬時期的香港政府之於警察舞弊、朱鎔基任人民銀行行長的中國之於官二代超貸行為。但在民主制度下，許多經濟學家，如G. J. Stigler、J. M. Buchanan或 B. Caplan的研究證實少數利益團體得以左右選舉結果，台灣長年錯誤的農業政策、農民/地補貼或管制政策；長年錯誤的金融管制等幾十年來驅之不散的悲劇，似乎也得自於此。換言之，民主投票制度本身存在著傾向制度化貪汙的缺陷，除非憲法以及解釋憲法的法官們能清楚畫下產權界線，言明哪些財產權事項是國會「不得立法侵犯」！可惜，台灣的大法官在這方面的表現，是一次又一次讓人失望的。

作為這小節的結束，我打算談兩個制度化貪汙的實例：一是台灣的土地使用限制與都市計畫法；二是清朝的監獄貪汙。

美國哈佛大學與賓州大學三位學者 – E. L. Glaeser、J. Gyourko與 R. E. Saks共同撰文「Why Have Housing Prices Gone Up?」指出：美國從1950年以來，房地產價格平均上漲了132.65%，但同時期建築成本只上漲23.94%，這多出來的漲幅主要不是因為需求上升造成的地價上漲，而是因為「土地使用管制（zoning regulations）造成供給受限：

… Over the past 30 years, the dispersion in prices across American markets has increased substantially. … These changes do not appear to be the result of a declining availability of land, but rather are the result of a changing regulatory regime that has made large-scale development increasingly difficult in expensive regions of the country. …

該文簡明地將房地產價格定義為三個元素：

P（房產價格） = L（地價） + C（建築成本） + R（法規成本）

但我認為這樣的區分其實有問題。原因在於現實世界裡，兩塊緊鄰的素地，大小一樣、形狀一樣、環境一樣，若一塊是農地、一塊是工業用地，二者光素地價格就會有所差異。這意味著法規成本其實已經反應在地價上面。從利息理論角度看也應該是這樣 – 受限制的所有權能，意味著預期未來收入的降低，自然地價要向下修正。因此我們應該探討的是假設一塊地完全沒有用途限制和有用途限制後，後者越趨嚴格造成的邊際價格下降的排列，從而得到具備科學性的量度。

以我居住的台中鄉間為例，某個小型私人工業區附近緊鄰多為農業用地，其中符合「因緊鄰工業用地之農地得變更為建地」的農地（註），每坪地價約為其他不可變更之農地的2~3倍；而大批農地中難得出現的合法建地，每坪地價更是可以是農地的5～6倍。這中間的價差，正是土地使用管制所造成的租值消散！

而透過貪汙行賄來減少土地租值消散的人在哪？就是大家熟悉的地方政客及民意代表了！我相信很多讀者有所耳聞甚至知悉得比我更多。不少民意代表、地方官員，透過事前知道的土地重劃政策，早早買地大賺一筆（這是靠著管制才有的壟斷收入）。我聽過或見過狠的有：1) 事先買下將公告重劃區域的土地，然後地上土壤由親戚經營的環保公司挖個兩三米深，等賣地時再把土賣回買受人，一隻羊剝兩層皮，真是做到經濟學所說「租值最大化」；2) 40幾年前台中地方某劉姓民意代表，跟地方另一望族有所糾紛，劉姓代表就透過重劃道路將對方持有某筆土地大部分劃入道路用地，而自己持有的緊鄰道路用地就轉為建地，挾怨報復之餘還口袋滿滿；3) 某民意代表親戚買下鄰近工業區的農地，透過特權變更為建地或工業用地，甚至毋須變更直接蓋佔地數千坪之鐵工廠，地政官員很神奇地就是空照圖視而不見… 罄竹難書。

另有許多土地掮客專門做農舍這塊，對於農地法規以及法規或執行上的漏洞一清二楚，讓我這個法律專業工作者自嘆弗如。一塊或數塊農業用地屬同一地主，加起來超過765.25坪之限制且未申請過農舍的農地（農業用地興建農舍辦法第三條第三項），身價立馬是其他未達標準之農地的1.5~2倍以上。但台灣法令規定轉手後，新土地所有人須繼續持有土地2年以上，方可申請興建合法農舍。因此，已經蓋有合適做工廠廠房或達豪宅標準的「農舍」之土地，每坪價格自然更高。此外，買受人不得為法人，必須是自然人，也是對農地所有權轉讓權能的限制。

誠如我在「國軍幫農民收割，佔了誰的便宜？」一文中說過：

台灣土地稀少珍貴，不能大部分拿去從事農業這種低產出、低租值的活動（前述–2075公頃農地一期水稻產值僅有1億9085萬元；一些中小企業佔地不過百坪多，年營收超過3、4億比比皆是！）。這是台灣整體社會的租值損失。而經濟學說了：「在租值消散的情況下，自私的人會從事降低消散的活動來保存租值，避免租值消散至零。」換到真實世界來看，就是台灣農田中常見的違建工廠、違建豪華農舍。

這類違建物，彰顯的不是人民的違法亂紀，而是台灣錯誤的農地政策所造就之多少租值耗散！

一塊土地被限制低產值用途、限制不可搭蓋建築物、限制轉讓權能，從利息理論角度這塊土地的租值豈能不消散？這也為什麼長年來農地價格偏低的原因。農作物產值低固然是原因之一，最更重要的因素在於農地所有權能中的使用、收益、處分權均被限制！農業中產銷的農人怎會不窮？

在我上一篇文章留言中一方面表現出關愛農民情懷，但一方面又主張農地不可變更他用途的人，其實本質就是愚蠢，愚蠢到用「善心」在欺負農民。這是最可恨，也是諾貝爾經濟學獎得主F. A. Hayek所稱「通往地獄的路，是由善意舖成的 (A road to hell was paved with good intentions. )」。

這些法規何來？從立法歷史上來看，都是那些主張要保護農業、以農立國為根本之人所促成的。然而，當土地所有權能被台灣法規限制成這樣，農地不能順利移轉到能發揮最大效果的人身上，代表現在持有的農夫們不能透過賣地來取得完整的土地租值。他們的財富被政府法規剝削了、限制了，也被這些自認愛台灣愛農業的蠢蛋們給禁錮了。因此，當這種小丑（有的還貴為大教授）跳出來主張更多法規、保護來促進台灣農業時，我都看著告示牌上農地與鄰近建地的價差，想想是誰害了農民，不禁對人世間這種黑色幽默感到莞爾。

需要特別注意的是，即便有地方政客和農地掮客的存在，租值消散依然沒有得到100%解決（事實上也不可能）。亦即，因管制而生的浪費，是註定野火燒不盡了。

另一方面，台灣都市區何以房價高企到中產階級大呼吃不消？是建商、投資客哄抬？經濟學說不可能。這是簡單的道理，你拿沱狗屎到信義新光三越哄抬看看。沒有需求，光靠供給方哄抬行銷是不可能把東西賣高價的；反之，要是哄抬行銷永能得逞，那世界上就不會有倒店的商家、倒閉的工廠。一個人可以短期扭曲真實訊息，造價成功；但在人性自私假設以及侷限條件競爭下，不可能長期如此，因為其他人也不是笨蛋，也要獲利。A君哄抬到1000元，B君弱一點，只能騙到900，但買方遲早會發現AB二人賣一樣的東西；A除非能一直找到新笨蛋，否則早晚也得降價，但也得防著B主動戳破A之謊言；電影「The Prestige」可不騙人，在傳統菜市場多待幾個月，類似場面可是天天在上演。而出來騙人的，可不只AB二人，因為這麼好賺勢必吸引C、D、E….等更多騙人伎倆較差的人加入。因此，在競爭之下，同時受到邊際產出遞減定律的約束，騙徒不可能長期享有高獲利。只要他開始行騙，市場上就有人會模仿跟進，他就有競爭者競價了。

造價行為（price making）不是不存在，但要長期存在是近乎不可能。造價行為的普遍性和特定市場中的資訊費用有極高的正比關係。例如古董字畫市場長期以來有一定程度的造價行為，但也受前述客觀侷限限制，少有人可以長期持續成功得逞。房地產市場資訊費用並非如古董市場那般高，如前述理論預測的，真實世界市場上也出現了「黑心建商」、「黑心投資客」這類書籍來協助降低資訊費用。

台灣逐年嚴格的建築法規，得利的是房產的既存所有人、建商和法規制定相關的民意代表；受害的自然就是還沒買房子的那群人。這點在美國也是一樣的。前述”Why”這篇論文中，三位教授得出了結論也是如此：嚴格的zoning regulation造就美國房屋供給受限，長期引發房地產價格攀高，而既存房屋所有人、囤積素地之建商和相關政客有很高的誘因去維護這個zoning regulation，即便代價是侵害尚未買屋者的財產權。

M. Friedman 與 G. J. Stigler 在1946年曾發表一篇著名的價格管制論文「Roofs or Ceilings?」 — 該文論證美國租金管制不但沒幫到窮人，反而害慘他們。礙於篇幅，本文不打算談這篇論文，但我建議讀者應該找機會讀一讀。二位大師後來特別說明，為何他們要以舊金山大地震前後的租屋市場為研究背景？因為極端的侷限條件可以生出極端的後果，在經濟學實證上具有非常高的參考和科學價值。

因此，談管制與貪汙，我不得不談最極端的管制：清朝監獄。

清朝大官方苞一度被判死刑，關入刑部大獄；赦免後出獄記述一篇「獄中雜記」，讓我們窺見了清朝北京大獄之一二。

獄中為老監者四，監五室，禁卒居中央，牖其前以通明，屋極有窗以達氣。旁四室則無之，而繫囚常二百餘。每薄暮下管鍵，矢溺皆閉其中，與飲食之氣相薄。又隆冬，貧者席地而臥，春氣動，鮮不疫矣。獄中成法，質明啟鑰，方夜中，生人與死者並踵頂而臥，無可旋避，此所以染者眾也。又可怪者，大盜、積賊、殺人重囚，氣傑旺，染此者十不一二，或隨有瘳。其駢死，皆輕繫及牽連佐證法所不及者。

這段可看出獄中環境之糟糕，阿扁如果改搬到這兒可能更想自殺了。

邇年獄訟，情稍重，京兆、五城即不敢專決；又九門提督所訪緝糾詰，皆歸刑部；而十四司正副郎好事者，及書吏、獄官、禁卒，皆利繫者之多，少有連，必多方鉤致。茍入獄，不問罪之有無，必械手足，置老監，俾困苦不可忍，然後導以取保，出居於外，量其家之所有以為劑，而官與吏剖分焉。中家以上，皆竭資取保。其次，求脫械居監外板屋，費亦數十金。惟極貧無依，則械繫不稍寬，為標準以警其餘。或同繫，情罪重者反出在外，而輕者、無罪者罹其毒。

因為清朝無人權保障觀念，十四司官員可任意追訴、監禁嫌疑犯，在利之所趨下，寧殺錯不放過地亂抓人。抓進來立刻綁死手腳，讓嫌疑犯受不了從而接受獄方「教誨」 — 有錢人家乖乖付錢讓自己可以「保外就醫」；中等家庭則至少付費取下手銬腳鐐；窮人家則得當樣板，受苦受難起「廣告效果」，好讓新進者知道怕，願意付費。

刑部大獄是最極端的管制，連一個人的基本人身自由、不受身體侵害之自由都剝奪。在此極端下，自由的時間、程度、內涵都得以得到定義，也就能在獄中買賣。某個角度來看，清朝獄中很諷刺地符合R. Coase定律 – 產權界定是市場交易的先決條件。現代人日常生活中的自由多半因為交易費用高，不是沒有界定就是透過間接收費來界定；要像這樣直接收費做交易的，恐怕也得類似監獄這種極端環境才行。

但另一方面，若無公權力賦與獄卒、官員這樣的管制權力，他們又何能索賄呢？

接著是我認為方苞文中最精采與殘忍的一段：

凡死刑獄上， 行刑者先俟於門外，使其黨入索財物，名曰「斯羅」。富者就其戚屬，貧則面語之。 其極刑，曰：「 順我，即先刺心；否則四肢解盡，心猶不死。」其絞縊， 曰：「順我，始縊即氣絕；否則，三縊加別械， 然後得死。」唯大辟無可要， 然猶質其首。 用此，富者賂數十百金，貧亦罄衣裝；絕無有者，則治之如所言。主縛者亦然，不如所欲，縛時即先折筋骨。每歲大決，勾者十四三，留者十六七，皆縛至西市待命。 其傷於縛者，即幸留，病數月乃瘳，或竟成痼疾。
余嘗就老胥而問焉：「彼於刑者、縛者，非相仇也，期有得耳；果無有，終亦稍寬之，非仁術乎？」曰：「是立法以警其餘，且懲後也。不如此，則人有倖心。」主梏扑者亦然。余同逮以木訊者三人，一人予二十金，骨微傷，病間月；一人倍之，傷肌，兼旬愈；一人六倍，即夕行步如平常。或叩之曰：「罪人有無不均，既各有得，何必更以多寡為差？」曰：「無差，誰為多與者？」孟子曰：「術不可不慎。」信夫！

當然被判決死刑時，就有叫「斯羅」的人進獄中和死刑犯索取財物，「曉以大義」。被判凌遲致死且願意付費的，第一刀就先刺心臟讓犯人好走；不肯付費者則全身被刀剮片、四肢砍斷後，心臟還在跳動。（此連結是清朝凌遲處死的照片，有興趣的讀者可以看看）

判處絞刑的，付費者開頭就讓犯人氣絕好死；不付費的絞三次還得加上別的刑具才死得了。判斬首的雖然沒太多可要脅的，但執行官依然會拿人頭當抵押品，要求受刑者家屬「提錢來講」。

清朝除非罪大惡極才斬立決，否則一般死刑犯都等到秋決時，綁肉粽般通通綁赴菜市口等死。但皇帝往往只是朱砂筆批點30~40%執行死刑，剩下的又送回牢獄中繼續等明年秋決。獄卒光是綁人就滿是門道 – 不付錢，五花大綁讓你斷骨傷筋，躺上幾個月，就算好了也終身殘疾；付20金，讓你稍微傷到骨頭，躺個把月復原；付40金，只傷到肌肉，10幾天就好了；付120金，包你當天傍晚就如平常一般走路。

此段明白點出「經濟學差別定價（price discrimination）與賣方榨取消費者盈餘之精髓」，也點出了「有效的廣告可以大幅降低資訊費用」。但我們也能看到，最極端的管制可以引來最極端的貪汙。長年以往地管制，貪汙也就能制度化地成行成市，甚至有價目表可供參考。

姑且不論管制本身的所帶來的效果，能否符合管制設立之初衷；可以確定的是，越強度的管制就越帶來貪汙，這是任何一個處理或學習法律經濟分析的人，不得不正視的問題。「徒法不能自行」這是每個法律從業人員都懂的；但執行法律所必然引發的貪汙現象，卻是一些理想主義者刻意忽略的。

下一篇結論，我將討論幾種減少貪汙的方法。